加强对政府投资建设项目相关服务监管的思考

    【提要】在政府投资建设项目管理中，相关服务贯穿项目建设全过程，其所起的作用举足轻重，但目前监管不到位甚至严重缺失。本文试就结合近年来对政府投资的审计实践，试就相关服务的内涵、所起的作用，以及在监管中存在的主要问题和因进行分析揭示，并提出对策建议。

    【关键词】政府投资项目  相关服务 问题与对策

    政府投资建设项目的实施过程始终围绕“是否建”、“如何建”、“谁来建”、“建得如何”这一主线展开，“是否建”需要可行性研究，“如何建”需要设计，“谁来建”需要招标，“建得如何”就要效益评价。开展上述各项工作，政府自身并无相应的专业技术力量，需要通过相关服务的机构来完成。目前，政府投资建设项目相关服务质量普遍不高、责任难以追究、监管不到位甚至严重缺失等情况，导致建设资金不能发挥应有的效益，有的滋生腐败。为此，我们结合政府投资建设项目的审计实践，对相关服务和监管中存在的问题进行分析揭示，并就如何加强政府投资建设项目相关服务的监管提出对策建议。

    一、政府投资建设项目相关服务的内涵和作用

    根据《招标投标法实施条例》第二条定义，工程建设项目是指工程以及与工程建设有关的货物和服务，所称与工程建设有关服务是指为完成工程所需的勘察、设计、监理等服务。就是说这些相关服务是整个政府投资建设项目的重要组成部分。据不完全统计：以房屋建筑工程为例，一个工程项目从投资意向开始到竣工验收完成后评估结束，根据现行政府投资项目的管理体制，大致需要20多次相关服务，以投资1000万元的房屋建筑工程为例，相关服务费用需要10%左右，具体服务主要包括项目建议书的编制与评估、可行性研究报告的编制与评估、环境影响报告的编制与评估、勘察及设计、施工图审查、招标代理、监理、代建、拆迁代理、拆迁评估与审查、工程检测、投资估算编审、初步设计概算编审、施工图预算（招标控制价）编审、结算及决算审查（包括跟踪审计）、后评估等。涉及建设、发改、财政、规划、国土、环保、建管（质监）、公管办（交易中心）、消防、档案、审计等监管部门。可以说，政府投资建设项目相关服务次数多、过程复杂、专业性强、监管难，对投资及投资效益有着举足轻重的作用。

    “是否建”决定于项目建议书、可行性研究及环境影响评估报告的结果，投资效益很好的项目因此不建和投资效益很差的项目因此上马了都将造成不可挽回的损失。

    “如何建”是勘察设计的问题，一般认为，设计对投资额的影响面达70%，对工程质量、使用功能的影响更起决定性的作用。

    “谁来建”是招投标的问题，一个项目能不能招到优秀的承建单位，关键是招标是否做到公平、公正、科学和择优，而招标代理机构是具体的操作单位，招标代理活动是否遵循公开、公平、公正和诚实信用原则至关重要。

    “建得如何”除承建单位外，监理是否履行职责到位，是否对工程质量、进度、造价进行了三控制，是否对合同和信息进行了二管理，是否对各方建设主体进行了有效的协调，将直接影响投资项目的目标能否实现；而初步设计概算、施工图预算、竣工（结）决算的准确性和合理性直接关系到建设资金的安全性和有效性，甚至关系到整个政府投资的预算安排，工程造价咨询单位是其中的关键角色；其他如拆迁评估是否合理和公平对工程是否能顺利实施在当下往往起决定性的作用。

    二、政府投资建设项目相关服务监管存在的主要问题及成因

    （一）对相关服务的监管职责不清，导致对服务质量的监管不到位。工程建设项目相关服务项目种类较多，同一服务项目也往往涉及不同的监管部门，承担不同的监管责任。如在设计环节，如果存在因过份设计导致施工图预算超概算情况，财政部门又对此进行了批复，那么，建设单位是未执行限额设计规定的主要责任者，而财政部门也应承担相应的监管责任，但相关法规文件均未对该问题的职责进行清楚的界定，导致预算超概算成为普遍现象。又如招投标环节的招标代理服务，从行业归口上应该由建设行政主管部门对招标代理服务进行监管，但许多地方都设置了公共资源交易委员会办公室，对招投标市场进行监管，两者存在职能交叉，而地方政府对此职责分工又往往不够明确，导致该管的不管，不该管的争着管。由于现行的法规文件对相关服务的监管职责不清，最终都导致对相关服务质量的监管不到位。

    （二）缺乏专业技术力量，对相关服务如何考核缺乏研究，导致对服务质量的监管难以到位。建设项目相关服务的专业性都很强，不同的服务需要不同的专业，而监管部门往往缺乏专业技术力量，客观上只能依赖相关服务机构。从目前的情况看，大多数地方发改、财政两个重要监管部门的相应机构，没有配备必要的专业人员，更没有相应的执业资格证书人员；建设、交通、水利、开发区等重要的建设单位虽有部分管理人员具有相应的工程管理经验，但具有相应职业资格证书的管理人员也是凤毛麟角，监管部门的专业技术力量与每年的投资规模严重不相称，导致对服务质量的监管难以到位。

    对相关服务如何考核也缺乏研究。如预算编审环节，预算编制质量应根据审核环节发现的问题进行考核，审核质量如何应再根据招投标环节发现的问题来考核;设计单位根据勘察结果进行设计，但勘察的质量如何需要根据基础施工时发现的问题来考核；对设计质量的考核，由于专业性太强，设计又是一个没有定式的问题，监管部门确实无法对其质量高低在技术上进行评判，但可以从设计是否严格执行限额设计的规定、设计变更是否大量增加了工程造价导致预算超概算等方面来考核。其他如招标代理、拆迁评估、监理、竣工(结)决算等的服务质量也应根据后续环节的服务结果进行跟踪考核，但有关监管部门对此认识不足，对相关服务质量如何考核缺乏研究，相关规范性文件也大多也是泛泛而谈，没有建立起环环相扣、系统而协调的考核办法和责任落实机制，导致服务质量监管难以到位。

    （三）对相关服务的采购不重视，市场准入把关不严，服务过程和服务结果疏于监管。工程建设的管理环环相扣，在任一环节的工程相关服务稍有不慎就会造成很大的损失浪费。监管部门和业主单位普遍存在对相关服务的重要性认识不足，在实际操作中偏重于施工招标，而对设计、咨询、监理、招标代理等的相关服务采购不够重视，普遍存在凭关系委托业务情况，服务合同也普遍没有相应的服务质量条款，在主观上完全依赖服务机构。

    目前，国家在建设领域各环节实行服务机构资质和个人执业资格制度，服务机构必须按照核准的资质等级从事业务，个人必须以注册单位的名义按照执业资格条件从事业务。但在实际执行中，许多本地人员通过设立分支机构、挂靠、借用资质等形式在承接业务。而这些个人业务水平参差不齐、良莠并存，有的执业资格不符合工程规模要求，有的根本没有相应专业的执业资格。由于市场准入把关不严，挂靠、借用资质承接业务降低和规避了规范要求。在具体的执业过程中疏于监管，执业人员在服务成果上不履行签字制度，在审核环节上不实行面对面的核对制度，服务成果上的执业资格印章与实际执业人员往往不相符，专业责任难以落实到人。委托业务完成后对服务结果也疏于考核，使得相关服务成为简单的流水作业，提交服务成果后就完成任务。

    （四）过错追责机制缺失，导致相关服务质量难以提高。工程建设单独的服务费用虽然不大，但其服务结果的影响远远超出其服务本身的费用，如果因服务过错造成项目投资失败、投资失控或工程质量出现严重问题，那么其造成的损失就非常严重，但客观上没有哪一家服务机构能承担得起工程重大损失的赔偿，难以追究其过错赔偿责任，现行规范性文件大都只拿服务费用做文章，如扣减相应的服务费用，这使得服务过错的风险非常微小，失去控制服务质量的自我约束力和提高服务质量的内在动力。

    三、加强对政府投资建设项目相关服务监管的对策

    （一）完善相关法规，明确职责分工，加强协调配合。要完善政府投资工程相关服务的法规文件，一是根据相关服务在项目实施环节中与有关监管部门的内在关系，明确监管职责。如施工图预算超概算问题，对具体设计项目的监管应由建设单位负责，但对区域内承接设计业务的设计单位及设计人员的考核可以由财政部门负责；二是由地方政府对职能交叉部门进行职责分工，如对招标代理服务的监管应明确由公管办负责。同时，由于相关服务涉及部门较多，相关部门也要加强协调配合，如对服务质量的考核，有关负责考核的部门应充分利用审计部门对相关服务机构业务质量的监督检查结果。

    （二）加强监管技术力量，完善质量考核办法，运用技术手段提高监管水平。加强监管部门的专业技术力量，清理工程建设监管部门的非专业人员，同时充实具有相应专业执业资格的工程技术人员，缩小监管与服务之间的专业水平，避免外行监管内行。根据各项服务的内在规律要求，结合项目竣工决算和后评估的结果，对不同的服务制定和完善相应的服务质量考核办法。运用网络信息技术手段建立服务质量跟踪考核机制，专门开发服务质量的监管应用软件进行量化考核，利用工程建设项目信息平台实时监控，及时发出预警，自动生成考核结果。

    （三）建立相关服务机构储备库，严格市场准入，加强服务过程和结果的监管，切实提高服务质量。以公开、公平、公正和择优为原则，建立区域内统一的政府投资建设项目相关服务机构储备库，储备库内服务机构面向全省招标产生，年终进行考核排名，实行末位淘汰等动态管理。 加强服务过程和结果的监管，与相关服务机构签订服务合同时，应明确服务质量要求、追责措施和相应的处罚条款，切实加强相关服务合同质量管理；严格执行服务机构执业资质和个人执业资格制度，执业人员的签字制度和现场核对制度，落实服务质量责任到人，提高服务质量。

    （四）引入专业责任风险赔偿机制，逐步形成优胜劣汰的服务市场。相关服务价格与服务质量挂钩，服务合同应明确因服务质量问题造成建设单位损失的必须承担全部责任，引入专业责任风险赔偿机制，通过保险公司对服务质量低劣的服务机构和执业人员不断提高保险额度方式，让服务质量低劣者自动退出相应的行业，逐步形成优胜劣汰的服务市场。

嵊州市审计局   吴万华  钱黎东