摘要:2005年以来,浙江省交通运输厅、省审计厅全面推开省重点交通建设项目跟踪审计，时至今日，该项工作步入深水区。本文从参与跟踪审计的中介机构的角度指出目前该项工作面临的困境，并从业主、建设单位、跟踪审计单位、行业管理和国家审计这几个角度分析了形成现状的原因。根据省内的实际情况，从跟踪审计操作规范及细则、审计专报制度、交通定额解释制度以及跟踪审计单位考核制度这几个方面提出建议。
关键词：省重点交通建设项目跟踪审计 困境 原因分析 操作建议
根据省交通运输厅、省审计厅(以下简称“两厅”)的统一部署,浙江省的重点交通建设项目均由两厅统一安排实施跟踪审计和决算审计,两厅也分别于2005年、2009年和2011年通过公开招标选取社会中介机构参与全省重点交通建设项目跟踪审计。如果说2005年开始试点的高速公路跟踪审计尚属于试水阶段，那么2009年以后全面推开的省重点交通建设项目跟踪审计已经步入深水区，参建各方对跟踪审计的认识程度决定了这项工作能否更进一步，也使得两厅力推的跟踪审计面临困境,具体体现在：
1、在跟踪审计单位指出问题以后，业主公司和建设单位并不急于解决问题。
根据两厅提出的跟踪审计要求，审计单位需定期向业主公司和建设单位提交跟踪审计意见，其主要目的就是向有关各方通报项目在建设过程中存在的各类问题。但从实际效果来看，业主公司和建设单位出于种种考虑，解决问题的积极性并不高，把握的时机也并不恰当。
（1）对建设程序方面存在的问题：从省内的重点交通建设项目建设体制来看，经营性项目的业主公司往往组建在后，组建后主要负责筹资和招投标（也有可能部分招标工作已由地方政府完成），项目前期的一些事情基本上已经成型。所以对于这一类问题，业主公司想解决，但无能为力，建设单位知道问题的症结，但它已无解决问题的动力。非经营性项目往往由地方政府成立临时性机构直接实施,对项目前期的事情基本上取决于地方政府的态度,建设单位无能力也无动力来解决此类问题。
（2）对计量支付方面存在的问题：从已经披露的各个项目的跟踪审计情况看，各项目在计量支付方面或多或少的存在问题，但考虑到工程质量、工程进度等方方面面的原因，建设单位并不想在建设过程中过早、过多的与施工单位谈论计量上的问题，而只是按合同进度支付进度款，导致计量上的问题最终还是累积到结算环节。
（3）对工程管理方面存在的问题：这一类问题主要出在建设单位，但业主公司考虑项目推进的进度、质量管理、与地方协调等各种原因，也不急于推动解决这一类问题，导致这一类问题也一直留到竣工决算审计阶段由国家审计部分解决。显然，这时已失去了解决问题的最佳时机。
（4）对工程质量方面存在的问题：跟踪审计单位在进行现场审计时，根据施工图的要求对现场的施工情况进行了抽查，对其中未按施工图施工的情况提出了现场跟踪审计意见。建设单位、监理单位、施工单位从各自的立场和角度出发，对现场跟踪审计意见并未引起重视，甚至采用各种手段掩盖事实。
2、计量、变更等审批环节过多，过分注重形式，导致实施实质性审核的跟踪审计单位无法及时、全面的出具审计意见。
从现行的跟踪审计实施情况看，建设单位对工程计量、工程变更等设置的审批环节过多，过分注重形式，导致出现以下情况：一是正常的计量支付到达跟踪审计单位的时间滞后，无法及时控制工程造价。二是工程变更、各类补差以及索赔采取事后审批制，且审批环节多、时间长，无法及时送交审计。三是业主和建设单位出于种种考虑，在提交审计资料后往往要求跟踪审计单位在较短的时间里出具审计意见，导致跟踪审计单位疲于应付，无法做深做细，影响审计质量。此外，很多变更和补差是双方谈判的结果，跟踪审计单位在事后根本无法提出审计意见。
3、对解决计量支付审核中提出的核减额各方互动不够。
从实施跟踪审计的本意来分析，其中有一个重要的作用就是规范计量，以防止不符合合同规定的价款通过各种途径流出，体现在跟踪审计意见上，就可能是对工程计量金额的核减。对这个问题，参建各方各有各的算盘：从建设单位的角度看，计量支付金额（含变更）是审批过的，现在审计单位提出不同意见，似乎影响了建设单位的权威。从监理和施工方的角度看，施工合同上并未约定审计条款，计量支付应以监理签证确认的金额为准。
以上想法导致建设单位对计量支付审核中提出的核减额不满，监理和施工单位对审计核减额置若罔闻，而不是抱着解决问题的态度友好协商。
以上情况的存在，使得重点交通建设项目的跟踪审计并未取得预期效果,参与跟踪审计的中介机构处境也比较尴尬:一方面需要面对两厅对跟踪审计的高标准、严要求,另一方面是参建各方出于自身考虑而做出的应对措施。
究其原因，参建各方和跟踪审计单位自身均存在问题：
1、业主公司对跟踪审计的认识不到位。
从省内现行的模式来看，业主公司一般是委托方，其对跟踪审计的认识并不到位：一是委托流于形式或是迫于形势，认为是上面规定要搞跟踪审计，我也跟着搞，但对如何搞好跟踪审计缺乏跟审计单位的沟通。二是在跟踪审计过程中所起的协调作用不够。三是对跟踪审计单位提出的涉及业主公司自身的问题不解决。四是有些业主公司一味地从投资控制角度出发，而忽略了其他参建各方必要的、合理的利益诉求。
2、建设单位的工作思路影响了跟踪审计的实施。
从跟踪审计的工作内容和工作要求来看，有很大一部分工作是针对建设单位的，如：工程建设管理的审计、工程计量支付的审核、工程变更的审核等等，所以从跟踪审计意见的形式上看，对建设单位所做的工作评价较多，提出的问题也较多。但建设单位的工作重心在工程质量、工程进度，它考虑的更多的是如何确保在规定的时间内通车，至于跟踪审计所提的问题是建设过程中难免的。这样的工作思路直接影响了跟踪审计的实施效果。
3、跟踪审计单位自身所限。
（1）跟踪审计单位对自身的定位不清晰。由于委托方是业主公司，不同的业主公司对项目的关注点并不相同，由此带来的对跟踪审计单位的要求也不相同，甚至可以说是五花八门。跟踪审计单位在这个问题上并没有按照两厅的统一要求进行操作，对自身的定位比较模糊，甚至出现了跟踪审计单位做为业主公司的内部审计部门这样的情况。
（2）跟踪审计单位自身的能力所限。高速公路建设项目点多、线长、面广，涉及的专业门类也多，包括：路基、路面、桥梁、隧道、绿化、安全设施、机电、房建，等等，且交通项目的定额和计量规则相对繁杂，跟踪审计单位从接触规则到熟悉规则、熟练掌握规则并运用到实践中，需要一个较长的过程。在这个过程中跟踪审计单位难免会因为自身的原因而影响判断。
4、行业管理部门和国家审计部门未实质性介入，导致无法全面落实跟踪审计意见，对监理、施工方的约束也不够。
从目前全省的情况看，行业管理部门和国家审计部门虽然出了很多规范性文件，但都未涉及操作细则，只是确定了一些方向和原则，对跟踪审计单位提出的跟踪审计意见并未实质性介入，导致业主可以有选择性的落实跟踪审计意见。
从已经披露的各个项目情况看，由于业主公司的着眼点不同，各个业主关注的问题不一，各个业主对监理单位和施工单位的态度也不一样，各个项目实际上基本由建设单位在落实工程价款审核意见。由于建设单位和监理单位、施工单位之间“互相依赖、互相利用”的关系，导致监理单位和施工单位并不能正确对待跟踪审计，对跟踪审计单位提出的审核意见置若罔闻，随意混淆施工工艺和计量规则的概念，给跟踪审计设置障碍，使得价款审核意见无法落实到位。但因为行业管理部门和国家审计部门并未实质性介入，缺少对监理单位和施工单位的制约，并进而影响跟踪审计的进度。
近年来,随着经济形势的发展,特别是在省委、省政府大力推动有效投资的大好形势下,省内的一批大型交通建设项目即将上马。如何有效的开展跟踪审计,带给中介机构的既是机遇、又是挑战。为此,笔者结合省内实际提一些建议:
1、为解决各参与的审计机构对跟踪审计的理解千差万别，各项目业主对跟踪审计的要求五花八门，使全省的交通建设项目跟踪审计有一个相对统一的规范，建议两厅尽快制订交通建设项目跟踪审计操作规范及其细则。
目前省重点交通建设项目跟踪审计面临两级扩张的局面：一方面是参与的审计机构越来越多，从2006年初的17家到2009年的32家，2011年晋级的是55家；另一方面是省重点交通建设项目的投资主体越来越多样化。这两极扩张带来的后果就是众多的审计机构带来了众多的审计理念，各机构对跟踪审计的理解可以说是千差万别。众多的投资主体形成的项目业主对跟踪审计的理解和要求五花八门，有些业主的要求甚至让审计机构无所适从。从这两个情况来看，省重点交通建设项目跟踪审计亟需规范。
虽然两厅在2006年和2009年相继出台交通建设项目跟踪审计指导意见，但总的来说还是原则多于规则，基本没有细则。因此建议两厅尽快制订重点交通建设项目跟踪审计操作规范及细则，统一规则，并规范委托方和实施方的行为，把全省的重点交通建设项目跟踪审计事业推向更高的平台。
2、为及时解决在跟踪审计过程中发现的问题，建议建立跟踪审计专报制度，审计机构对在跟踪审计过程中发现的问题及时形成专报，上报两厅，两厅对重大问题及时形成跟踪审计意见，下发项目相关各方，以推动跟踪审计工作，并巩固跟踪审计工作成果。
3、为解决对计量规则争议的解决途径问题，建议交通行业主管部门尽快建立交通定额和招标范本解释制度。
从笔者单位参与过的跟踪审计项目看，普遍存在参建各方对计量规则存在不同理解的情况，而产生这种理解不一致的原因有以下几种类型：一是招标文件未按招标范本要求编写，工程量清单编制不准确，导致招标文件和工程量清单与计量规则冲突。二是招标范本、公路定额和工程量清单编制规则本身前后表述不一，甚至出现前后矛盾的情况。三是施工新工艺、新技术不断涌现，而定额多年不变，对新工艺、新技术如何组价不能提供指导性意见。这些情况的存在使得在审计过程中各方对计量规则的理解出现分歧，影响审计进度。
如果说跟踪审计在招标环节介入可以解决招标文件和工程清单编制的问题，那么对于后两种情况本机构建议交通行业主管部门建立交通定额和招标范本解释制度，对招标范本、定额和工程量清单编制规则中自相矛盾、容易产生歧义的内容进行规范的、有效的书面解释，对招标范本、定额和工程量清单编制规则中未涉及的内容提供指导性意见，并形成案例，从而推动全省交通项目的审计工作。
4、为解决审计机构和审计人员审计水平、职业道德参差不齐的问题，建议两厅加强跟踪审计质量监督检查，建立审计机构、审计人员诚信考核体系。
如前文所述，参与交通建设项目跟踪审计的机构越来越多，众多的审计机构带来了众多的审计理念，各机构对跟踪审计的理解可以说是千差万别，甚至南辕北辙，各机构的执业水平也参差不齐。具体参与到各项目的审计人员的审计水平也有差异，审计人员的职业道德也有高低。建议两厅加强跟踪审计质量监督检查，以规范审计机构和审计人员的执业行为。同时，建立审计机构、审计人员诚信考核体系，以减少直至杜绝审计机构和审计人员的不正当行为。
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